1992年出了PFI，學(xué)術(shù)界覺(jué)得真正研究PPP模式的人世界上也不多，英國相對多一些，我國研究PPP模式也不會(huì )有幾個(gè)，這幾年好一點(diǎn)，研究的有很多，幾百個(gè)、上千個(gè)是有了。
我們有一個(gè)說(shuō)法，2014年是中國PPP模式元年，主要說(shuō)的是熱度。實(shí)際上PPP模式到底是什么東西，我們大家都很不清楚，每個(gè)人的觀(guān)點(diǎn)都不一樣。前一陣子培訓，我就說(shuō)PPP全世界也沒(méi)有共識，說(shuō)什么是PPP真的很難。其中一個(gè)階段是，政府授權，提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)，如果完全交給民營(yíng)企業(yè)，讓民營(yíng)企業(yè)承擔社會(huì )責任，好像有點(diǎn)問(wèn)題，因為企業(yè)是獨立的。如果合同一簽二十年、三十年，是不完備合同。老百姓不高興了，政府用行政力量干預，政府后來(lái)說(shuō)干脆用商業(yè)的方法，占股份，通過(guò)這個(gè)有一點(diǎn)控制。如果對老百姓非常重要就控股，如果不那么重要就占小股或者不占股。PF2里面有規定，項目股份分為三大塊，第一塊必須政府占股份，第二是投資者找股份，第三是投資者在市場(chǎng)上。現在規定必須有一個(gè)比例，股份分成三類(lèi)：有政府的，有投資者的，還有投資者向社會(huì )公開(kāi)找的。
一個(gè)是加強政府對項目的控制，第二個(gè)是公眾參與。有公眾參與有政府控制就透明了。 這個(gè)概念好像比較類(lèi)似于最近財政部說(shuō)的，混合所有制的概念。PPP火起來(lái)變成廣義的概念，只要政府和企業(yè)合作都可以叫PPP。這么說(shuō)也有一點(diǎn)問(wèn)題，像加拿大、澳大利亞、英國等等，都有自己對PPP的定義。我個(gè)人比較喜歡加拿大的定義，比較簡(jiǎn)潔，即公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)建立合作經(jīng)營(yíng)工作，通過(guò)適當的分配和利益分享滿(mǎn)足公共需求。這么說(shuō)好像還是有一點(diǎn)的問(wèn)題，說(shuō)的太模糊。
亞洲開(kāi)發(fā)銀行和歐盟從其特征來(lái)定義。特征有，政府必須授權、政府必須制定規矩、政府必須監管，不監管不行。私營(yíng)部門(mén)必須出錢(qián)，不出錢(qián)不行。必須長(cháng)期合作，如果不長(cháng)期合作容易投機，沒(méi)有考慮長(cháng)遠。私營(yíng)不承擔財務(wù)風(fēng)險就沒(méi)有意義了，還有一個(gè)目的是為了提高效率和服務(wù)水平。但如果完全交給企業(yè)了不叫PPP，所以BOO不認為是PPP。這一點(diǎn)我個(gè)人比較認同。 歐盟其實(shí)也是這樣，雙方各自根據優(yōu)勢互補共同去承擔社會(huì )責任，政府把這個(gè)明確了，政府根據公共利益確定對服務(wù)的要求、對質(zhì)量的要求、對價(jià)格的要求，并進(jìn)行監管。從特征上面來(lái)描述，用國內國外所有的觀(guān)點(diǎn)去解釋。這里有一個(gè)好處：不要管它叫什么，關(guān)鍵看我們內涵，只要跟政府談成了對大家有好處。
一個(gè)偶然的機會(huì )進(jìn)入到PPP這個(gè)領(lǐng)域，當時(shí)是計委下面的一個(gè)公司。1994年，在北京市發(fā)改委計委劉曉光申請十萬(wàn)塊錢(qián)搞了BOT研究，讓我來(lái)當課題組組長(cháng)，那時(shí)候沒(méi)有這么發(fā)達的網(wǎng)絡(luò )，資料也很少。我就當課題的負責人，搞了有一年多。到1995年的時(shí)候，把資料整理了一下，叫BOT指南，出版了這樣一本書(shū)。
當時(shí)盡管懵懵懂懂，但對這個(gè)事情是清晰的。在計委感觸還是很深，原來(lái)是一個(gè)工程師，從工程師到計委，是中國社會(huì )的兩級。計委領(lǐng)導說(shuō)什么你怎么樣寫(xiě)出來(lái)，黑白之間。做完以后給領(lǐng)導建議，我說(shuō)是不是能夠在北京做BOT項目，結束之后，九十年代有一波人下海了，我也就下海了。當時(shí)也想自己做，后來(lái)參加了一個(gè)項目，我做這個(gè)研究和做他那邊的項目是同期。
從1994年到現在有二十年，PPP經(jīng)歷了五個(gè)階段。
第一個(gè)階段是1994年前算一個(gè)階段，有一個(gè)小伙子把它叫做探索階段。從改革開(kāi)放到1994年這段時(shí)間，很多改革開(kāi)放外資進(jìn)來(lái)，有一些錢(qián)進(jìn)入到基礎設施，但是不多。比較典型的是當時(shí)廣東的電廠(chǎng)，用BOT建一個(gè)電廠(chǎng)。北京火車(chē)站旁邊的國際飯店也叫BOT。
第二個(gè)階段試點(diǎn)階段，大概1994年到2002年，這段時(shí)間項目并不是很多，做的幾個(gè)項目都叫試點(diǎn)。包括地方的試點(diǎn)項目，和國家推出的五個(gè)項目，廣西電廠(chǎng)，還有第六成都水廠(chǎng)，還有在長(cháng)沙的望城電廠(chǎng)沒(méi)有做成，還有一個(gè)是廣東的陽(yáng)江到陽(yáng)電的高速公路，五個(gè)項目做成兩個(gè)，有三個(gè)沒(méi)有做成。
這個(gè)是國家試點(diǎn)的情況，試點(diǎn)給我們帶來(lái)了規律規則。北京市的試點(diǎn)同時(shí)也做了一些研究，做了北京第十水廠(chǎng)，實(shí)際上是一個(gè)多災多難的項目。第十水廠(chǎng)有一些做法得益于第六水廠(chǎng)的一些經(jīng)驗。所以在2008年到2009年，因為時(shí)間比較長(cháng)。同期國內還有在做其它的。我為什么說(shuō)這段時(shí)間是試點(diǎn)，在各個(gè)地區找基本上是一兩個(gè)項目。前面是中央政府的探索，下面是地方政府探索。明確叫試點(diǎn)項目。有電廠(chǎng)、有水、還有公路。
各個(gè)中央的試點(diǎn)和各個(gè)地方的試點(diǎn)項目，有的人是得到了經(jīng)驗有的是得到了教訓。這段時(shí)間挺重要的，對整個(gè)BOT的規則，包括后面的文件的形成，今天用的很多的一些條款，很多都來(lái)自于當時(shí)的規則，包括一些做法。
我們做第十水廠(chǎng)的時(shí)候，文件有兩卡車(chē)，每家投標人，有數據庫的，資料非常全。大家的投標文件都是幾箱子，一共兩卡車(chē)。大概有四米長(cháng)的卡車(chē)，五個(gè)小伙子弄了一宿，把資料弄的非常有序。這個(gè)問(wèn)題隱含了什么？領(lǐng)導當時(shí)有點(diǎn)不滿(mǎn)意，弄了這么多文件離不開(kāi)咨詢(xún)公司了。后來(lái)就開(kāi)始簡(jiǎn)化，簡(jiǎn)化也是我們在簡(jiǎn)化的。肖家河是2000年前后，建成沒(méi)協(xié)議，補協(xié)議規范的時(shí)候就不再那么麻煩了。整個(gè)文件就成熟了。我覺(jué)得這個(gè)階段是試點(diǎn)階段。
第三階段是2003年開(kāi)始到2008年，這是一個(gè)推廣階段。王市長(cháng)到建設部當部長(cháng)后，建設部城建司請我們做方案。有一本小黃書(shū)，當時(shí)叫市場(chǎng)化、私有化等等想了很多，后來(lái)說(shuō)還是叫產(chǎn)業(yè)化吧。建設部出了一個(gè)文件，是在2002年，是這個(gè)東西燒起來(lái)的，在全國宣講交流就比較多了。2003年非典以后有了好多項目，2003年到2008年這段時(shí)間項目量非常高。總的統計沒(méi)有，做了很多的項目。
第四個(gè)階段是反復階段，2009年到2012年。前面階段的特點(diǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟的特點(diǎn)非常清晰，還有一個(gè)特點(diǎn)是民營(yíng)企業(yè)參與的多，競爭充分。推廣階段就是市場(chǎng)化，有些官員不同意這種說(shuō)法，我覺(jué)得是市場(chǎng)化帶的效率提高非常明顯。
2009年發(fā)生金融危機以后推出了四萬(wàn)億，地方政府已經(jīng)不再需要錢(qián)了，再做PPP的理由已經(jīng)沒(méi)有了，這個(gè)階段是國進(jìn)民退的階段。2010年再想刺激的時(shí)候刺激不起來(lái)了，整個(gè)在這個(gè)階段資源傾向于國有企業(yè)，只有央企能拿到別人拿不到的。出現了彈簧門(mén)，你沒(méi)有那么多資源。但是另外一邊是央企有很多錢(qián)花不出去。
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